Оптом рыбалка

Вездеходы для зимней рыбалки. Сравните цены и выберите дешевле

fes-shop.ru

Проведение свадебного банкета

Организационные свадебные услуги

bestbanquet.ru

По вашему желанию инверторный кондиционер купить без дополнительной оплаты.
             Электронный журнал BioDat

ЗАПОВЕДНИКИ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПАРКИ РОССИИ: ГОСУДАРСТВО И УПРАВЛЕНИЕ

Степаницкий В.Б., независимый эксперт,
 Заслуженный эколог Российской Федерации

            В сентябре 2004 года заповедники и национальные парки МПР России получили приказ, извещающий о новом  эпохальном моменте отечественной истории заповедного дела - очередной «смене хозяина». Заповедники и национальные парки, в соответствии с принятыми в стране директивными решениями, передавались в непосредственное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.  Нельзя сказать, что сам факт подобной передачи был для директоров заповедников и парков сенсационным. За последние годы некоторые из них даже взяли за правило не спешить в таких случаях со сменой вывесок, бланков и прочей атрибутики. Еще бы, за последние 16 лет многие заповедники переходили «из рук в руки» по 6 раз. И во всех случаях это мотивировалось совершенствованием государственного управления в области охраны природы и, в частности, заповедного дела.
             Несчастное отечественное заповедное дело! Трудно найти другую отрасль, государственное управление которой в последние годы «совершенствовали» с таким усердием. А сколько раз (и на каком уровне) призывали к дальнейшему совершенству!  «Правительству Российской Федерации… разработать и осуществить меры по совершенствованию управления государственными природными заповедниками, национальными парками и другими особо охраняемыми природными территориями…». Это – из Указа Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155. «МПР России … представить в Правительство Российской Федерации в 2001 году предложения по совершенствованию государственного управления особо охраняемыми природными территориями федерального значения с учетом требований законодательства Российской Федерации». Это – из протокольного решения Правительства России от 22 марта 2001 г. № 11. «Считает важнейшим условием  проведения эффективной экологической политики… дальнейшее развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий и управления ими». Это – из резолюции 1-го Всероссийского съезда по охране природы (1995 г.).
            Сегодня в России 100 государственных природных заповедников и 35 национальных парков. Территория в 40 млн. га (почти две Великобритании), свыше 2% всей площади страны, 10 тысяч работников, вековая история, международное признание. Неужели венцом всех призывов и потугов усовершенствовать управление этой системой  станет ее процветание (или прозябание?)  под эффективным началом Росприроднадзора?  И не пора ли наконец хоть чуточку позаимствовать позитивный мировой опыт в этой области (ведь одних только национальных парков в мире насчитывается  2, 2 тысячи с общая площадью 2 млн. кв. км  или 0,4% поверхности Земли).
               Известный русский биолог А.П.Семенов-Тяншанский, выступая в 1908 году в Клубе общественных деятелей Санкт-Петербурга, говорил, что настало время превратить значительные нетронутые лесные площади в заповедные пространства, в национальные парки, «подобно тому, как это сделано во многих местах Северной Америки». Не настало ли и теперь время, когда следует обратить внимание, как это все же делается «у них»?


Как это делается у них

             В современном цивилизованном мире накоплен 100-летний опыт эффективного государственного управления  общенациональными системами природных резерватов. К сожалению, необходимо признать, что этот наглядный и доступный мировой опыт в России игнорируется десятилетиями. В чем же заключается этот опыт и где именно следует его заимствовать?
              Подход к заимствованию должен быть географическим – для нас интересен опыт государств с территориями больших размеров, располагающих сформированной десятилетиями сетью природных  резерватов,  значительных по площади, сохраняющих природные комплексы в естественном состоянии и имеющих в соответствии с национальными правовыми нормами общегосударственный статус.  А это значит, что нас должен заинтересовать практический опыт государств Северной Америки, Восточной и Южной Африки, Австралии, других аналогичных регионов планеты.  Эта практика заключается в следующем.
             Управление федеральной или иной общегосударственной системой природных резерватов возлагается на специализированные государственные службы - Служба национальных парков США, Служба национальных парков Канады, Служба национальных парков ЮАР и другие подобные структуры (в значительной мере – аналоги федеральных агентств в современной России). Старейшая из них - Служба национальных парков США – была создана в 1916 году.
             Эти службы имеют достаточное число специалистов, что бы в масштабе всей страны обеспечивать действенный контроль за деятельностью вверенных  национальных парков и других резерватов и, одновременно, обеспечивать единое и детальное методическое руководство, проводить в жизнь тщательно продуманную идеологию, реализовывать системную и финансовую политику, осуществлять информационное обеспечение и обеспечивать PR.
              Эти службы имеют в своем составе специальные центры, занятые обучением штатных работников парков и других резерватов, занятые методологическими и дизайнерскими разработками, причем такое есть не только в богатой Америке, но, к примеру, в Танзании.
              Эти службы имеют свои  подразделения не только в центре, но и на местах, сформированные по кустовому принципу, т.к. в громадной стране решать все управленческие вопросы непосредственно из столицы проблематично организационно, вне зависимости от числа штатных управленцев (а в центрально аппарате Службы национальных парков ЮАР их свыше 120). Так, в США система национальных парков, являясь федеральной  собственностью,  управляется  Службой национальных парков (NATIONAL PARK SERVICE) через сеть из 7-ми региональных офисов (Аляскинский, Столичный, Северо-Восточный, Средне-Западный, Юго-Восточный, Межгорный, Тихоокеанский западный).
             Управление общенациональными особо охраняемыми природными территориями – прерогатива именно специально созданных служб, иные государственные органы управления в центре и на местах в эту сферу не вмешиваются или практически не вмешиваются, согласовывать кандидатуру директора Йеллоустонского национального парка с губернатором штата Вайоминг в США никто не требует.
             Во всех перечисленных странах помимо упомянутых служб есть и кое-что еще – наличие  ярко выраженного понимания государством  значимости заповедного дела и ощутимой ответственности государства за его состояние.  Не случайно в США решение  о назначении директора Службы национальных парков принимается президентом страны.
             Вышеописанная модель управления успешно реализуется и в Южной Америке, и в Новой Зеландии. На этот путь начинает вступать Украина (где при Минэкологии Украины действует самостоятельная Государственная служба заповедного дела), по нему пытается идти даже Грузия (где в структуре правительства создан самостоятельный Государственный департамент по охраняемым территориям, заповедникам и охотничьему хозяйству).  Только Россия  упорно идет другим путем. А ведь так было не всегда.

Как это было

             Совместным постановлением ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 20 августа 1933 года  в Российской Федерации был создан  специализированный федеральный орган управления заповедниками (национальных парков тогда не было): Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК РСФСР (в связи с изменениями в Конституции страны  он был в 1936 году преобразован в Главное управление по заповедникам при Совнаркоме РСФСР).  Уместно подчеркнуть, что это ведомство последовательно возглавляли авторитетные политические деятели (старые революционеры, соратники Ленина) – Смидович П.Г., а затем – Шведчиков К.М.
              Это принятое управленческое решение сыграло выдающуюся роль в становлении и развитии российской системы государственных заповедников (да и отечественного заповедного дела в целом). Причем мощными темпами стала расширяться сеть заповедников. Уже в 1935 году в РСФСР  было создано сразу семь новых заповедников. При Комитете (а затем при Главке) действовал авторитетный Ученый Совет, систематически  издавались научно-методические записки. Вокруг этого органа сплотилась целая плеяда видных ученых-естествоиспытателей. В его штате работали яркие профессионалы заповедного дела, в т.ч. бессменный заместитель руководителя – В.Н.Макаров.  Стоит помнить, что в лихолетье Великой Отечественной войны и в условиях послевоенной разрухи системой заповедников руководил именно  этот Главк, возглавляемый Шведчиковым  и  Макаровым, а заповедная система не только сохранилась, но продолжала расширяться даже в военные годы, не говоря уже о победном 1945, когда «вступило в строй» стразу 6 новых заповедников.
            Самостоятельный специализированный государственный орган по управлению заповедниками действовал в РСФСР 18 лет. Но в августе  1951 году этот федеральный орган был ликвидирован по велению Сталина и уже более полувека  это волюнтаристское решение веет над системой государственного управления заповедниками и национальными парками в стране.
            Правда, еще около двух лет просуществовал новоявленный (пришедший на смену российскому) Главк по заповедникам при Совмине СССР (знаменитый  разве что идеей придания грифа секретности «Летописям природы» и увольнением  по сокращению штата такого малоценного работника, как А.А.Насимович). А затем заповедная отрасль полностью утратила самостоятельность, влившись в Минсельхоз СССР. С 1955 же года  заповедники  передаются в Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, с 1966 – часть российских заповедников возвращается назад в Минсельхоз (к тому же имеются и заповедники Академии наук). С 1983 года начали создаваться российские национальные парки, но уже в системе Министерства лесного хозяйства. Так складывалась «многоведомственность».
 

Немного о новейшей истории и ее уроках

             В Главохоте РСФСР был отдел заповедников со штатом в 5 человек. На момент прекращения «заповедных» полномочий у Главохоты было 45 заповедников, а также 52 федеральных заказника (упомянутый  отдел и назывался отделом заповедников и заказников).  Главохота сыграла выдающуюся роль в деле восстановления и расширения географической сети заповедников России (столь беспощадно разрушенной нелепыми правительственными решениями 1951 и 1961 годов). Но именно на это и ушла большая часть сил и энергии маленького отдела заповедников. Сейчас от наших ветеранов нередко  можно слышать  воспоминания о славных временах руководства заповедников со стороны Главохоты. Когда зарплата поступала без задержек, фонды на капстроительство выделялись практически всем, на зарплату старшего научного сотрудника в Магадане можно было кормить семью. А отсутствие проблем с авиационной охраной лесов от пожаров! А немереные объемы вертолетных часов! А реки казенного ГСМ! Только эта ностальгия не столько по Главохоте, сколько по СССР (а вот он канул, увы, безвозвратно).
             На фоне этой ностальгии забывают, что к закату «перестройки» заповедники Главохоты пришли с почти неразвитой и безнадежно устаревшей нормативной базой, бесправной службой охраны, отсутствием  стратегических и концептуальных разработок на дальнейшую перспективу,  отсутствием практики обобщения и анализа итогов ежегодной работы, без понимания значимости работы с населением, с укоренившейся бесконтрольностью директоров («до Москвы далеко»), прогрессирующей формализацией научной работы, любовью к регуляционным отстрелам, проблемной кадровой политикой.  А ведь в сравнении с нынешними временами, Главохота работала в условиях «тепличных», не ведая ни финансового кризиса,  ни инфляции, ни разгула преступности, не социально-политической напряженности, ни «парада суверенитетов», ни масштабного правового нигилизма.  Отсюда очевиден урок: горстка специалистов в огромной стране обеспечить эффективное управление национальной системой природных резерватов  не может не при каких обстоятельствах. И во всем мире (кроме нашей страны) это всем очевидная аксиома.
             С передачей российских заповедников в 1988 году в систему Госкомприроды СССР ситуация, вопреки оптимистическим ожиданиям, отнюдь не улучшилась.  Во-первых, как не парадоксально, ведомственная разобщенность при этом лишь усугубилась.
             В систему природоохранных органов передали заповедники, но национальные парки остались в Министерстве лесного хозяйства РСФСР.  К тому же передача заповедников из Главохоты не сопровождалась передачей большинства федеральных заказников – 87% их осталось в Главохоте, а затем влилось в систему Минсельхоза. В значительной мере это определило их дальнейшую судьбу:  как особо охраняемые природные территории  (ООПТ) федеральные заказники Минсельхоза больше напоминают охотничье-воспроизводственные участки,  в стране они  малоизвестны и ничем не знамениты. Правда, если не считать Сочинского заказника со своей скандальной известностью в городе, крае, стране и мире (как сказал известный на Кавказе зоолог и природоохранник профессор А.Н.Кудактин, Сочинский заказник  - худшая форма территориальной охраны природы).
             Более того, не все заповедники Главохоты РСФСР перешли в Госкомприроду РСФСР. 9 биосферных заповедников вместе с заповедниками союзного Госагропрома отошли к Госкомприроде СССР. В итоге стала прогрессировать тенденция разделения заповедников на заповедники I и II сорта.
             Во-вторых,  в отличии от Главохоты, Госкомприроды (и союзный, и российский) являлся многофункциональным «монстром», для которого заповедное дело было явно второстепенным, оно просто растворилось в массе других задач  и функций. На этом фоне «удельный вес»  отдела заповедников из 5 человек в российском ведомстве (в союзном – из 6) снижался. Следует отметить, что и во все последующие годы, даже при качественно и количественно усилившимся «заповедном блоке», эта второстепенность сохранялась, являясь очередным тормозом эффективного управления заповедной системой.  Отсюда следующий урок: для многофункционального ведомства заповедное дело не может быть первостепенной задачей, тогда как достижение эффективного управления системой ООПТ требует  со стороны уполномоченного государственного органа приоритетного внимания.
            Но весной 1990 года в сфере госуправления системой ООПТ произошло знаменательное событие, в значительной мере определившее развитие заповедной системы в стране на 14 последующих лет: в Госкомприроде СССР на смену маленькому отделу заповедников было создано Главное управление заповедного дела. Сделано это было волевым решением нового (и последнего) руководителя союзного природоохранного ведомства Н.Н.Воронцова.
            Вряд ли Н.Н.Воронцов четко представлял, как именно надо осуществлять руководство системой заповедников на данном этапе истории. Но в силу интуиции интеллектуала, ученого и природоохранника,  он понимал, что  по крайней мере для этого требуется повысить роль, статус, авторитет и численность соответствующего подразделения. И не будет преувеличением сказать, что создание Главного управления заповедного дела было самым ярким и результативным деянием Н.Н.Воронцова на посту природоохранного министра.  Ничего подобного в стране за предыдущие 37 лет не создавалось. И пусть этот Главк был создан только в союзном ведомстве (в российском оставался отдел из 5 чел.), и пусть на практике он себя ничем особенным не успел проявить (хотя, безусловно, явился своеобразной  школой управленческих кадров для заповедного дела), решение о его создании было историческим. Ибо когда полтора года спустя не стало СССР, а в России формировался единый природоохранный орган (наконец-то объединивший союзные и республиканские заповедники),  сомнений в необходимости создания аналогичного Главка не возникало – и он был создан уже в российском ведомстве, в разных формах (управление, главное управление, департамент) функционируя  вплоть до августа 2004 года. И все позитивное, что было сделано для заповедной системы за истекший период (а сделано было много), и сам факт сохранения и развития этой системы в столь непростое время, в значительное мере определено тем, что соответствующие управленческие функции были поручены не маленькому отдельчику,  а более сильному и самостоятельному подразделению, как и было задумано последним советским министром охраны природы. Поэтому нынешняя же «реформа» не просто дезорганизует государственное управление в сфере заповедного дела, но и сводит на нет все то, что проводил в жизнь профессор Н.Н.Воронцов.
            С самого начала работы (1992 г.) новое подразделение – Управление заповедного дела Минэкологии России – столкнулось со специфической управленческой проблемой: вмешательство в сферу руководства подведомственными заповедниками и попытками вести свою собственную линию со стороны подразделений финансового и кадрового блока министерства. Ситуация складывалась по меньшей мере странной: с одной стороны, управление заповедного дела непосредственно отвечало за работу и развитие заповедной системы, но достаточно полномочий для этого не имело. С другой стороны, например, финансовый блок, имея весомые управленческие рычаги, ни коим образом не отвечал за результаты деятельности заповедников. Ситуацию удалось урегулировать лишь во второй половине 90-х годов, когда необходимые полномочия были переданы Управлению заповедного дела  решением председателя Госкомэкологии России В.И.Данилова-Данильяна. С переходом же в 2000 году в МПР России эти полномочия были еще более увеличены министром Б.А.Яцкевичем. Последующая практика доказала своевременность и эффективность таких решений. Впрочем, это еще одна истина, известная зарубежным менеджерам в сфере заповедного дела. Не случайно та же Служба национальных парков ЮАР (одна из эффективнейших подобных служб мира), хотя и находится при министерстве охраны окружающей среды, но обладает и юридической обособленностью, и управленческой самостоятельностью. А для нас это еще один урок: никакое отдельное подразделение федерального органа исполнительной власти, вне зависимости от его названия и профессионализма сотрудников, не сможет эффективно осуществлять руководство системой подведомственных ООПТ, если не будет обладать всей полнотой управленческих полномочий, в том числе в финансовой и кадровой сфере.
             Существенным успехом в сфере государственного управления  федеральной системой ООПТ явилась преодоление «многоведомственности». С образованием  в 2000 году «большого МПР»  в ведение этого министерства перешли и  заповедники Госкомэкологии России, и национальные парки Рослесхоза, и находящийся в лесном ведомстве Южно-Уральский заповедник. Ранее же удалось добиться передачи из Минвуза в систему заповедников Госкомэкологии  заповедника «Лес-на-Ворскле» (ныне – «Белогорье»), а в систему национальных парков Рослесхоза – национальных парков «Лосиный остров» и «Плещеево озеро» (бывший «Переславский»), находившиеся в региональном подчинении.  Таким образом, впервые в стране была создана объективная предпосылка для формирования единой службы по управлению государственными природными заповедниками и национальными парками, чего в течение многих лет безуспешно добивались ведущие специалисты в области заповедного дела (их аргументированные инициативы блокировались ведомственным «не отдам!»). Но этот управленческий успех следовало развивать и развивать с учетом и мирового опыта, и здравого смысла, чего до сих  пор, к сожалению,  не случилось.
             С назначением летом 2001 года главой МПР России В.Артюхова  ситуация радикально изменилась. Остановилась деятельность по созданию новых заповедников и национальных парков. В итоге с 2001 по 2004 год в стране так и не было создано ни одного нового заповедника и национального парка, причем последний раз такой перерыв отмечался в 1951-54 гг., то есть 50 лет назад (для сравнения: в Украине только за последние два года создано три новых национальных парка). Пышным цветом расцвели бюрократизм и волокита, стала нормой решение любого простого вопроса предельно сложным образом. Реальная, живая и эффективная работа стала постепенно заменяться ее имитацией, превращаться в бессмысленное бумаготворчество, суету, помпезную риторику, бездарные «тусовки». Функции по управлению системой ООПТ начали «растаскиваться» по различным подразделениям центрального аппарата, из министерства один за другим стали уходить опытные специалисты заповедного дела. Правда, в феврале 2003 г. в Министерстве было наметился курс на возрождение и укрепление уже изрядно разрушенной системы управления ООПТ, сделаны были даже шаги по возвращению прежней команды (что частично удалось), но этого «запала» хватило от силы на полгода. Летом 2003 г. министр свое временно лояльное отношение к «заповедному» Департаменту изменил коренным образом. Эта перемена хронологически совпала с протестом Департамента против лично поддержанного министром «обрезания» территории Сочинского национального парка, лоббируемого определенными заинтересованными кругами. Последствия не заставили себя ждать. Они выразились в лишении Департамента и без того куцых полномочий, квалифицированному аппаратному «прессованию» его руководителей и, наконец, очередной реорганизацией. Подробности всей этой «бюрократическо-драматической» истории изложены в недавно изданной брошюре (Степаницкий В.Б., Крейндлин М.Л.  Государственные природные заповедники и национальные парки России: угрозы, неудачи, упущенные возможности». М., Гринпис России, 2004). Но очевидно, что министр Артюхов и его команда создали беспрецедентное явление в истории отечественной (а вполне вероятно, что и мировой) охраны природы: на протяжении длительного времени Министерство, призванное обеспечивать эффективное государственное управление системой особо охраняемых природных территорий,  будучи одержимой борьбой с «инакомыслием»,   намеренно (!)  и последовательно осуществляло шаги, направленные именно на обесценивание прежних успехов в данной сфере и значительное снижение эффективности государственного управления ООПТ.
      Вне всякого сомнения, эта линия оставляет отпечаток и на  политике сегодняшнего дня, что проявляется:               Одним из «бедствий», разваливающих управление системой заповедников и национальных парков, явилась и практика проводимых в недрах МПР России бесконечных реорганизаций соответствующих структурных подразделений центрального аппарата. За период с декабря 2001 г. по август 2004 г. последовательно были ликвидированы ранее созданные  3 департамента и 1 управление, уполномоченные в сфере ООПТ. Это за 2,5 года! Для сравнения: Управление национальных парков Министерства природных ресурсов и туризма Танзании существует более 30 лет, Главное управление по заповедникам при Совнаркоме (Совмине) РСФСР действовало  18 лет, отдел заповедников и заказников Главохоты РСФСР – 32 года.  Самое время вынести еще один урок: достижение эффективности государственного управления национальной системой природных резерватов требует хотя бы относительной стабильности, несовместимой с постоянными реорганизациями и перетрясками уполномоченных управленческих структур.

 Год великого перелома

              Однако угроза наиболее масштабного развала всей системы управления ООПТ возникла с началом нынешней административной реформы.
               Все началось с того, что в новой структуре федеральных органов исполнительной власти  ни один орган  в силу поставленных перед ним задач и функциональных ограничений не предназначался для непосредственного  управления системой   заповедников и национальных парков. Более того, сама функция государственного управления этой системой выпала из вопросов этих властных структур, определенных  в апреле 2004 г. Правительством России.
               Решением проблемы могло бы стать создание специального федерального агентства по особо охраняемым природным территориям.  Но, несмотря на многочисленные обращения специалистов заповедного дела, научной и природоохранной общественности, а также поддержку этой идеи рядом политиков (включая спикера Совета Федерации С.Миронова), она не получила реализации.
              Вместо этого, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 400 было установлено, «что до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства России Федеральная служба по надзору  в сфере природопользования осуществляет государственное управление в области организации и функционирования  особо охраняемых природных территорий федерального значения».
              Фактически же с первых дней после принятия этого решения стало отчетливо ясно, что Росприроднадзору функция государственного управления федеральной системой заповедников и национальных парков несвойственна, а потому низкоприоритетна.
              В структуре этой Федеральной службы не было предусмотрено даже отдельного  специализированного Управления особо охраняемых природных территорий (ранее, в МПР России был самостоятельный Департамент)– вместо этого лишь маленький отдел из 5 человек (причем за 4 последующих месяца так полностью и неукомплектованный). И такими силами планируется  осуществлять профессиональное управление федеральными особо охраняемыми природными территориями (включая 130 заповедников и национальных парков), в том числе организацию природоохранной, научно-исследовательской и эколого-просветительской деятельности, в масштабах всей России!  Сделаем в этой связи еще один сравнительно-исторический экскурс в виде нижеследующей таблицы:
 
Наименование
структурного
подразделения
Фактическая
численность
(чел.) 
Общее число
  подведомственных  заповедников
 (нацпарков)
Среднее количество
заповедников (нац-
парков) в пересчете
на 1 специалиста
Отдел заповедников Главохоты РСФСР
5
45
9
Управление заповедного дела Госкомэкологии России
18
94
5,2
Управление особо охраняемых лесных территорий Рослесхоза
10
   35
3,5
«Заповедный блок» Департамента охраны окружающей среды и экологической   безопасности МПР России
18
130
7,2
Департамент особо охраняемых природных территорий МПР России
15
130
8,7
Отдел ООПТ Росприроднадзора
  3
130
43,3

            Одновременно проводимая руководством Росприроднадзора кадровая политика привела к тому, что наиболее опытные, квалифицированные и авторитетные работники упраздненного Департамента особо охраняемых природных территорий МПР России не нашли себе применения в новообразованной структуре. Таким образом, создана реальная угроза деградации государственного управления федеральной системой заповедников и национальных парков и потери прогрессивных наработок в сфере заповедного дела за последние 15 лет. Это особенно тревожно, так как в течение этого периода была проведена большая и серьезная работа по адаптации федеральных особо охраняемых природных территориям к новым общественно-экономическим реалиям.
              В августе 2004 г. руководство Росприроднадзора выступает с инициативой о выводе из структур подведомственных заповедников и национальных парков инспекторского состава, осуществляющего охрану их территорий (свыше 4000 чел.)  и включением этих работников в штат территориальных органов этой Федеральной службы (с передачей соответствующих бюджетных ассигнований на их содержание).
             Данная инициатива осуществлялась без учета реальной многолетней  позитивной практики функционирования заповедников и национальных парков, а также шла вразрез с требованиями  законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.
            В соответствии с действующим законодательством  государственные природные заповедники и национальные парки имеют статус природоохранных учреждений.

     Cтатьей 33 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" установлено, что:
     охрана природных комплексов и объектов на территориях государственных природных заповедников и национальных парков осуществляется специальной государственной инспекцией по охране территорий заповедников и национальных парков, работники которой входят в штат соответствующих природоохранных учреждений;
     директора заповедников и национальных парков и их заместители являются соответственно главными государственными инспекторами и их заместителями по охране территорий этих заповедников и национальных парков.

     Необходимо иметь в виду, что помимо выполнения непосредственно контрольно-надзорных функций, инспекторский состав заповедников и национальных парков:
      осуществляет  охрану лесов от пожаров, включая профилактические работы и непосредственно борьбу с огнем;
      обеспечивает  поддержание инфраструктуры, созданной для обеспечения охраны заповедных территорий (строительство и ремонт кордонов, переходных избушек, мостов,  вертолетных площадок, пирсов,  установка аншлагов и др.);
     обеспечение техники безопасности при проведении исследовательских и иных полевых работ на территориях заповедников и национальных парков;
     участвует в осуществлении экологического мониторинга, включая учеты зверей и птиц на вверенных территориях;
    обеспечивает проведение биотехнических и регуляционных мероприятий, направленных на сохранение и поддержание в естественном состоянии природных комплексов и  объектов.

             Во всех странах мира, располагающих национальными парками, служба охраны входит в штат этих парков, так как иная модель на практике неприемлема.
            Таким образом,  практическая  реализация вышеупомянутой инициативы Росприроднадзора не только противоречила бы действующему законодательству, но и неминуемо влекла за собой развал сложившейся десятилетиями устойчивой системы функционирования заповедников и национальных парков.  К счастью, данное предложение Росприроднадзора было отвергнуто Минфином России, занявшем в этом вопросе взвешенную и принципиальную позицию.
            Что уже говорить о том, что данный «миниотдел» ООПТ в Росприроднадзоре практически не оказывает влияния на финансовую и кадровую политику. Достаточно сказать, что известие о назначении нового директора Центрально-Лесного заповедника сотрудники этого отдела узнали … от одного из работников этого заповедника.
            На фоне реформаторских новаций 2004 года явно отошла «на задний план» и миссия уполномоченного федерального органа исполнительной власти по отстаиванию финансовых интересов системы подведомственных заповедников и национальных парков. В результате средства, предусмотренные федеральным бюджетом на содержание заповедников и национальных парков в 2005 году превысили уровень 2004 года аж на 1,3%. Для сравнения: рост затрат на содержание заповедников и нацпарков в 2004 году превышал уровень предшествующего, 2003 года, на 30%. Бюджетные же ассигнования на капитальное строительство в заповедниках и национальных парков в 2005 году, в сравнении с 2004 годом, снижены в трое.
             Спецификой нынешней реформы  явилось и «разрезание»  системы госуправления в области заповедного дела на т.н. «определение политики» и нормативное регулирование (МПР России, где создан соответствующий отдел) и непосредственное управление подведомственными ООПТ (Росприроднадзор).
             С одной стороны это соответствует официально принятой концепции административной реформы, а потому сие – объективная реальность и нам с ней жить. Поэтому важно исходить из того, что «нет худа без добра». Таким «добром» является объективная возможность освободить тех, кто занимается непосредственным руководством подведомственными заповедниками и парками от прочих функций (создание новых ООПТ, решение ряда вопросов международного сотрудничества и др.), мешающих непосредственно повседневной  практике управления подведомственными  заповедниками и парками. Все эти годы бесконечное отвлечение от этой кропотливой работы малочисленных (увы) профессионалов-управленцев снижало эффективность управления ООПТ.  Но, с другой стороны (и в целом), это, конечно, плохо, т.к.:

            А ведь приемлемое решение, причем «вписывающееся» в проводимую в стране административную реформу, существует.
 

Что делать

           Что делать надо сильную специализированную государственную структуру, способную осуществлять эффективное управление в области заповедного дела, была ясно не только старому большевику П.Г.Смидовичу в 1933 году. Российским природоохранникам в 1992 году это было не менее ясно. По этой причине весной 1992 года проект Указа Президента России об особо охраняемых природных территориях (подготовленный  под руководством советника Президента по вопросам экологии А.В.Яблокова)   предусматривал и создание Комитета по заповедному делу при Минэкологии России. В марте того же года поддержка идеи создания такого Комитета по заповедному делу была озвучена и в решении Комитета по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов Верховного Совета Российской Федерации.  Однако данный проект Указа (все же изданный в октябре того же года) был дружно «выхолощен»  ведомствами, в  т.ч. и  в  части создания Комитета.
            В 1997 году с инициативой создания единой  и обособленной федеральной структуры по управлению и заповедниками и национальными парками выступило  Управление по связям с общественностью Администрации Президента России, но вновь ведомства оказались сильнее.
            В резолюции (принятой единогласно, в ходе голосования на заключительном заседании во Дворце съездов 21.11.2003 г.)   Третьего Всероссийского съезда по охране природы  указывалось (п.9.1.):
           «Считать необходимым условием обеспечения эффективного управления единой системой федеральных особо охраняемых природных территорий создание в структуре федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды, Государственной службы особо охраняемых природных территорий, наделив ее всеми функциями и полномочиями, необходимыми для эффективного управления этой системой».
            Особый накал эта проблема получила в 2004 году. К тому времени как никогда остро ощущалось отсутствие в стране федерального органа исполнительной власти, в полной мере отвечающей за вопросы заповедного дела, специализирующегося именно в этой сфере, способного и призванного отстаивать интересы территориальной охраны природы и обеспечить дальнейшее развитие федеральной системы особо охраняемых природных территорий.
              Предложения о создании соответствующей структуры - федерального агентства -  содержались в письме, подписанной полусотней директоров заповедников и национальных парков в адрес спикера Совета Федерации С.М.Миронова. Сам Сергей Михайлович публично высказывался  в пользу этого решения, в том числе на страницах «Российской газеты». Это предлагали, в том числе и обращаясь в Правительство России, ряд депутатов Государственной Думы, в их числе - заместители председателя Комитета по экологии Государственной Думы  А.Н.Грешневиков и М.Я.Лебедева. С этим на страницах «Комсомольской правды» выступали знаменитый российский журналист В.М.Песков и известнейший ученый-лесовод, академик РАН А.С.Исаев.  А в декабре 2004 года лидеры ведущих общественных природоохранных организаций (Всемирного фонда дикой природы (WWF) России, Гринпис России,  Международного социально-экологического союза, Всероссийского общества охраны природы, Центра охраны дикой природы, Союза охраны птиц России)  обратились к Президенту Российской Федерации В.В.Путину с предложением  о создании специализированного Федерального агентства по особо охраняемым природным территориям, уполномоченного осуществлять государственное управление в этой сфере и функционирующего под непосредственным руководством Правительства России. Причем именно под руководством Правительства России, как действуют уже созданные указами Президента ряд федеральных структур, например Федеральное агентство по туризму. Данная общественная инициатива полностью поддержана и Э.А.Панфиловой, Председателем Совета по содействию развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации, также направившей соответствующее обращение в адрес Президента страны.
               Реализация этого предложения позволит не просто создать серьезную и эффективную управленческую структуру, но и прекратить растаскивание функций и специалистов по разным ведомствам (МПР – Росприроднадзор), сконцентрировав их в одном управленческом звене, позволит наделить эту структуру необходимыми контрольно-инспекционными функциями (а таковыми располагают и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, и Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, и некоторые другие), ведь контроль – неотъемлемый элемент управления ООПТ. Она позволит осуществлять единое управление не только заповедниками и национальными парками, но и 68 федеральными заказниками, позволит уделить должное внимание сохранению на федеральных ООПТ не только природного, но и историко-культурного наследия, создаст возможности для более эффективной защиты наших заповедников и национальных парков от участившихся посягательств на их земельные ресурсы и территориальную целостность.  И уж несомненно будет способствовать на международной арене формированию имиджа нашей страны как государства, реализующего прогрессивную экологическую политику. Но главное – это позволит с оптимизмом смотреть на будущее нашего национального достояния – системы федеральных особо охраняемых природных территорий России. И убедительной альтернативы этому предложению не просматривается.

Вместо послесловия

            Итак, уже более полувека в стране отсутствует обособленная структура, призванная осуществлять государственное управление в сфере заповедного дела, способная самостоятельно, оперативно  и в комплексе решать весь круг организационных, финансовых, кадровых и  природоохранных вопросов, обладающая всей полнотой полномочий и несущая ответственность за конечный результат их реализации. Государственное управление системой заповедников и национальных парков в целом в стране осуществляется неэффективно, но происходит это на протяжении уже пяти десятилетий в силу избранной модели такого управления.
            Яркие успехи на ниве государственного управления федеральной системой ООПТ конечно были, но в целом  должной эффективности все же не было -  не достигли ее ни Минсельхоз СССР, ни Главохота РСФСР, ни Госкомприроды СССР, ни Госкомэкологии России, ни Рослесхоз, ни МПР России,    тем более нет ее и сегодня. Без перехода же на современную и эффективную модель управления  особо охраняемыми природными территориями, в первую очередь – системой  заповедников и национальных парков, нам никогда не удастся обеспечить реального выполнения возложенных на эту систему задач, более того, в перспективе мы рискуем вообще потерять эту систему. По существу речь идет об управлении целой, охватывающей всю страну, сформировавшейся десятилетиями самостоятельной природоохранной отраслью. В современной России сформировать такую модель на федеральном уровне – веление времени.
              В сентябре 2003 года в южноафриканском городе Дурбане состоялся Пятый всемирный конгресс по особо охраняемым природным территориям. На этом авторитетном международном форуме были приняты, в частности, Рекомендации, адресованные национальным правительствам и гражданскому обществу. Пункт 1 этих Рекомендаций гласит:

     «ПРИЗНАТЬ значение управления как ключевого фактора функционирования особо охраняемых природных территорий и  ОБЕСПЕЧИТЬ  рациональное управление всеми их типами в XXI веке».

             Да услышит это наше Правительство вместе с нашим гражданским обществом!