Электронный журнал BioDat

Судьба российского законодательства по защите прав коренных малочисленных народов Севера: комментарии у разбитого корыта

Аркадий Тишков,
профессор, доктор географических наук,
академик РАЕН, «Почетный работник охраны природы»



 

«Долго у моря ждал он ответа…
Глядь: опять перед пим землянка;
На пороге сидит его старуха,
А перед нею разбитое корыто»

А.С. Пушкин «Сказка о рыбаке и рыдке»


 

                На Всероссийской научно-практической конференции «Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы», которая прошла 10 ноября 2004 г. в г. Москва в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в первый день было не протолкнуться. Знакомые лица, традиционные темы дискуссий, очень много гостей из регионов с багажом накопившихся проблем и вопросов к центральной власти, представителям Правительства, экспертам, ученым. Обсуждения небольшим костерком загорались то в зале, то лесным пожаром выплескивались в холл и плавно перетекали  в кафе, а то и на улицу и в гостиницу. Люди соскучились по живому общению с единомышленниками, хотели убедиться, что о них не забыли, а проблемы нелегкой северной жизни волнуют не только их одних.

                С.Н. Харючи, президент Ассоциации КМНСС и ДВ РФ, выступил с докладом на тему «Международное и российское законодательство в области прав коренных малочисленных народов: опыт и проблемы реализации». Но все ли проблемы оказались в сфере внимания уважаемого лидера Ассоциации? Ведь, когда еще не остыли чернила на подписи Президента РФ под последним из 3-х главных законов, защищающим права КМНС – о территориях традиционного природопользования, был принят Земельный кодекс РФ, в котором изъята норма о безвозмездном пользовании землями. И пошло цепной реакцией – в Федеральном законе «О землях сельскохозяйственного назначения», в новой редакции Лесного кодекса РФ. Далее – по результатам деятельности «комиссии  Козака» в рамках административной реформы и разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными органами управления оказались под угрозой, декларированные федеральными законами об общинах и гарантиях прав КМНС по их представительству и поддержки в органах власти, организации самоуправления, участию в контроле за деятельностью хозяйствующих субъектов и пр. Наконец, принят пресловутый Федеральный закон №122, который дорожным катком прошелся по либеральному социально ориентированному законодательству 90-х гг. ХХ в. и первым годам  ХХ1 в., не забыв законы по защите прав КМНС.

С.Н. Харючи справедливо говорил, что проблематике, связанной с законодательным закреплением прав коренных малочисленных народов, сегодня уделяется большое внимание. Она стала особенно актуальной в ходе Международного десятилетия коренных народов мира, которое завершилось в 2004 году. Проходящая реформа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, решение социально-экономических проблем северных регионов и малочисленных народов, требует поиска новых подходов. Он подчеркивал, что особые права, которыми наделены КМНС, не являются привилегиями и льготами. Это одна из форм позитивных действий, направленных на то, чтобы они могли сохранить свои особенности и традиции. Права коренных малочисленных народов нужны, прежде всего, для обеспечения равенства с иными народами и в целях охраны их от дискриминации.
                Но, только начав формироваться, российская нормативно-правовая и  законодательная база по КМНС, начинает пробуксовывать, терять темп первых лет. Это беды и Центра, и регионов. Эйфория от позитивных результатов регионального законотворчества в области защиты прав КМНС прошла, как только столкнулась с нежеланием Госдумы развивать российское законодательство в этом направлении, с отсутствием интереса к нормам и принципам Конвенции о правах коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни в независимых государствах (МОТ, №169).  А раз нет интереса, то нет и стратегии законодательной деятельности, нет стремления ее кодификации, а есть лишь чисто лоббистский зуд «латания дыр» несовершенного законодательства, «внесения поправок и изменений», ограничивающих и так слабые права КМНС. Чем все это закончится – не знаю, но понимаю, что руки хозяйствующих субъектов на Севере и Дальнем Востоке будут окончательно развязаны и уж тогда … Берегись!..
                Здесь за многомиллионную армию российских пенсионеров, лишенных льгот, заступиться и в Госдуме и в Правительстве было некому, а тут всего-навсего около 200 тысяч рассеянных на просторах страны КМНС, уважаемых и дорогих всему Миру, но не родному государству. Те перекрывали федеральные магистрали и блокировали региональные Администрации, а этим перекрывать нечего, разве что оленьи до медвежьи тропы. Да, Президент РФ в свое время говорил, что все вопросы освоения Севера необходимо решать с учетом интересов КМНС. Это когда было? Теперь – другие времена. Какие? Времена равнодушия к правам и нуждам коренных народов!
                Сравните – сколько забот и внимания к интересам хозяйствующих субъектов (компаний) на Севере. Их и Президент принимает, их представители становятся министрами и продолжают работать на свои компании, целые группы депутатов лоббируют прохождение «нужных» законов и постановлений, практически все федеральное природно-ресурсное законодательство прописано под них. Будучи основной силой бюджетообразования в регионах они по сути дела сами ставят и снимают губернаторов, формируют региональное законодательное собрание и, соответственно, законодательство. А на муниципальном  уровне, если хозяйствующий субъект уже хозяйствует, то он и будет определять политику «самоуправления».
 
 

Сначала о думах и чаяниях самих представителей коренных малочисленных народов Севера

                Они прекрасно понимают, что оказались в тяжелом положении – прошлая система нормативно-правового обеспечения жизни коренных малочисленных народов Севера, их социальной и экономической защиты  разрушена, а новая так и не создана. Все, что имеется – десятки федеральных и региональных законов, имеющих прямое и опосредованное действие, Указы Президента РФ, Постановления Правительства и палат Федерального Собрания – абсолютно бессистемно, даже близко не приблизилось к задачам создания системы законодательства в области защиты прав КМНС.  Регионы, каждый по своему, пытаются ее строить на обломках старого. Может быть, и прав советник Конституционного суда РФ профессор В.А. Кряжков, который еще в 1999 г. на Международном семинаре «Приоритетные направления исследований для решения ключевых проблем коренных малочисленных народов Севера» отметил, что сами народы не знают юридических основ своего жизнеобеспечения, а  специальных информационных баз, специалистов, которые могли бы постоянно помогать им в этом как не было, так и по сей день нет.

                Все понимают, что принятия  новых федеральных и региональных законов здесь мало, так как без их нормативно-правового сопровождения и обеспечения практики правоприменения в регионах они долго будут оставаться декоративным приложением к лозунгам и декларациям государства. Например, таким, которые заложены в ст. 69 Конституции Российской Федерации «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации»  и в ст. 72 «м», которая гласит, что «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.  Но до сих пор нет ни четкого законодательного определения «прав коренных малочисленных народов», нормативно утвержденного их перечня. Нет и юридического определения понятия «исконной среды обитания», критериев ее выявления, ограничения, закрепления за теми самими «этническими общностями», которые так же не получили в полном объеме юридического статуса. Конечно, в Федеральном Законе «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» есть определение понятий (КМНС», «традиционный образ жизни» или «традиционное природопользование». Но попробуй приложить все это к современным условиям экономического развития Севера. А раз Конституция, как только доходит до КМНС, обращает свои взоры к нормам международного права и международным договорам, то, наверное, признавая его приоритет над национальным правом, правильнее искать в нем защиту. И, по-видимому, придется, т.к. государство в своем желании переложить как можно больше забот о социальных гарантиях на плечи самого населения, постепенно отстраняется от проблем социального обеспечения, защиты прав и государственного протекционизма жизни КМНС.
                На Конференции в ноябре 2004 г. очень много говорилось о современном правоприменении прогрессивного для своего времени Федерального Закона «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», который однозначно применял свои статьи к представителям КМНС в отношении предоставления жилой площади, права на социальную пенсию и пенсию на льготных основаниях для оленеводов, рыбаков, охотников-промысловиков, медицинское обслуживание и ежегодную диспансеризацию (интересно, а как будут развиваться события на Севере с монетизацией льгот?). Многих на Конференции интересовала и судьба базовых положений Федеральных законов о гарантиях прав КМНС, об общинах и территориях традиционного природопользования, т.к. они практически не работают, и дальше без создания соответствующей нормативной базы работать не будут. Кроме того, некоторые их положения вступают в противоречие с обновляемым законодательством в связи с административной реформой, укреплением вертикали власти и формированием рынка земли. Об этом ниже.
 

В чем наиболее острая проблема защиты прав КМНС в наши дни?

                Без права собственности на землю и природные ресурсы, права доступа к их использованию в форме и по срокам, соответствующим обычному праву, теряется смысл гарантий (гарантий на что?), объединения в общины (община владеет чем? оленями без пастбищ?), и уж тем более - создания ТТП (пользуйтесь, пока губернатор добрый). А ведь права собственности в данном случае это:
-         круг легитимных владельцев
-         пределы возможных действий на земле и в отношении использования ресурсов
-         сопутствующие обязательства
-         отношение прочих участников процесса (федеральной, региональной и местной власти, контролирующих органов и пр.).
                Без права собственности в условиях Севера невозможно управление пользованием биоресурсами, ее координация, приспособление к меняющимся социальным, экологическим и климатическим условиям. Поэтому –

                Главное – право на свою землю (территорию), которая - дом родной, «кормящий ландшафт», пропитанный потом десятков и сотен поколений клочок тундры, тайги, склона горы или побережья, территория, где нашли покой предки.

                Второе – право на сохранение традиционного уклада, языка, исконной культуры и обеспечение преемственности традиционных знаний. Без назойливого патронажа и контроля со стороны властей, без навязывания «образцов развития» в новых условиях.

                Третье – право на традиционное ресурсопользование, использование биоресурсов – кормовых угодий, промысловой фауны, рыбных ресурсов, недревесных ресурсов леса и пр. с сохранением приоритетов КМНС над пришлым населением и освоителями.

                Четвертое – право самим отстаивать свои интересы по всей вертикали власти, иметь гарантии представительствовать в них, создавать свои органы самоуправления, в ряде случаев не дробя их в соответствии с административными границами.

                Пятое – юридически закрепленные права самим контролировать экологическую и ресурсную  ситуации на территориях проживания и ведения традиционного хозяйства, участвовать в принятии решений по любому вопросу, затрагивающему интересы КМНС, требовать проведения и участвовать в экспертизах проектов, осуществляемых на их или соседних землях.

                Но надо понимать, что здесь нет никакой строгой последовательности – все позиции одинаково важны. Поэтому законодательство и нормативно-правовая база защиты КМНС должна быть комплексной и ориентированной на особый режим управления территориями компактного проживания и природопользования КМНС, опирающийся на государственное целевое и обычное право. В идеале все целевое законодательство  в этой области могло бы быть кодифицированным, составлять своего рода Кодекс коренных малочисленных народов Российской Федерации. Самыми разрушительными действиями в отношении государства к КМНС являются попытки унификации форм регулирования жизни и природопользования коренных народов, строгого нормативного определения  того, что им нужно, не допускающего малейших отклонений. Например, в количестве дров или рыбы, отпускаемых на семью в год, или в максимально допустимой площади пастбища на 1 оленя.  Веками сложившиеся традиционные знания и обычное право пытаются подменить унифицированными подходами, квотами, регламентами, трафаретами согласовательных документов, нормативами землеустройства и пр.

                Здесь мне вспоминается концепция «комплексного управления экосистемами» и подготовленная на ее основе одноименная оперативная программа Глобального Экологического Фонда (ОР-12 ГЭФ) для реализации Конвенции о биологическом разнообразии, ратифицированной Россией в 1995 г. В ней отмечено, что Программа «обеспечивает комплексные рамки для управления природными ресурсами, пересекая сектора и политические или административные границы в контексте устойчивого развития. Она облегчает межсекторальный подход с привлечением разных участников к планированию управления природными ресурсами и реализации задач управления в масштабах  экосистемы». Напомним, что в России по-прежнему нет единого Федерального органа, отвечающего за судьбу КМНС. А раз так, то ведомственный (секторальный) подход  способен свести на нет все те крохи положительного, которые обрело российское законодательство в отношении защиты прав КМНС. Не верите – смотрите сами:

-         земельные дела решать надо одновременно в нескольких органах исполнительной власти – бывшем Росземкадастре, а в отношении инвентаризации, ягелеустройства и мониторинга состояния пастбищ в Минсельхозе России, в Лесном агентстве и др.; ведь земли, на которых живут КМНС до сих пор остаются в правом отношении «лоскутным одеялом» и относятся как минимум к 7-8 категориям - сельхозугодьям, землям поселений, землям резерва, лесного фонда, водного фонда, природоохранным и др.; никто их пока еще не переводил в единую категорию земель природоохранного назначения в полном объему;
-         проблемы атмосферного загрязнения  оленьих пастбищ на Кольском полуострове или на Таймыре надо решать с бывшим Росгидрометом;
-         те несколько рыб, которые можно выловить в реке, веками находящейся в пользовании твоей общины достанутся тебе не сразу, а после «добра» региональных органов бывшего Госкомрыболовства, причем, если ты живешь на побережье, то еще и после распределения («торговли») квотами, а значит тогда, когда и ловить то уже нечего;
-         к охоте не подступишься без Департамента по охране и развитию охотничьих ресурсов Минсельхоза России, а с реализацией добытого – крутись сам, не забыв про службу ветеринарного надзора и пр.;
-         если твой объект охоты или промысла (заготовок) относится к категории редких (например, новоземельская популяция или популяция лесного дикого северного оленя, женьшень, некоторые виды рыб и ластоногих), то без МПР России, его служб и агентств не обойдешься – давай запрос и жди месяцами ответа до тех пор, пока зверь и рыба уйдет, а тундру и лес укроет снег;
-         в пределах твоей территории традиционного природопользования есть озера и реки – в самый раз идти на поклон в Водное агентство, без него никак нельзя  (закон о ТТП – о территории, а не об акватории!);
-         Лесное агентство и его региональные подразделения ждут всех, кто  ведет  на своих же традиционных землях хозяйство – охоту, пользование недревесными ресурсами; а если древесными захочешь пользоваться - ни-ни, вот лесозаготовителям (отечественным и тем более иностранным), тем - всегда пожалуйста (читаешь «Новости тайги» и волосы становятся дыбом от вестей с Дальнего Востока, когда лесные массивы удэгейцев отдают в аренду лесной компании);
-         малый бизнес, мелкотоварное производство – это по линии Минэкономразвития России (посредников у КМНС пока нет, а значит – все напрямую (встречался с такими «ходоками» от территорий компактного проживания КМНС, которые годами не могут сдвинуть с места свой бизнес); в Правительстве реформа за реформой, а  дело стоит;
-         за экологической экспертизой (о ресурсной и этнохозяйственной – даже не упоминаю) надо идти на поклон к региональным органам «трехголового» агентства по атомному, техническому и экологическому надзору; на федеральный уровень не пробиться, «одна компания» в «одном районе» решает свои задачи и дела до коренных народов и их жизни нет (примеров в литературе так много, что не хочется их приводить).


                Теперь, я надеюсь, понятно, почему все время приходит на ум «комплексное управление экосистемами», а также и «комплексный экосистемный подход» Конвенции о биологическом разнообразии, который декларирует такие положения, как:

                Обо всем этом применительно к проблемам защиты прав КМНС можно прочитать в нашем с экономистом Т.Э. Петровой разделе книги «Переход к устойчивому развитию…» (2002), в котором, кроме всего прочего разбираются и проблемы «совместного управления» - государства и местных общин. Почему-то все говорят об этом, но забывают главное: речь идет о биоресурсах в широком смысле и об их сохранении и использовании одновременно, а во вторых – у каждого партнера здесь свои функции, а у государства, например главная функция – законодательное обеспечение управления. С ней оно не справляется.
                Было бы единое ведомство, занимающее проблемами КМНС и их территорий (!), то все управление можно было бы комплексировать на основе единого кодифицированного закона о КМНС, их традиционном природопользовании и территориях компактного проживания и хозяйствования. А пока будет все организовано так, как сейчас, то кризис правовой защиты КМНС, разруха и утрата традиционной культуры и природопользования КМНС будет идти еще более быстрыми темпами.
 

О правах на землю и о территориях традиционного природопользования

                К сожалению, в стране сложилась ситуация - что ни законодательный акт, то свое толкование и отношение прав на то, что наиболее легко можно выделить, ограничить физически, нанести на землеустроительный план, карту и пр. -  права на землю. Правовое положение ТТП установлено не четко, что не позволяло раньше и тем более не позволяет  сейчас воспользоваться им в полной мере.
                В Конституции РФ (ст. 72) и в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов…» (ст. 14) , как мы помним – речь идет о защите «исконной среды обитания». Где она кончается, где начинается? Непонятно. Там же – «о местах компактного проживания» (ст. 7) и «местах традиционного расселения» (ст. 8). Не о землях и территориях!
                В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» уже есть и «места традиционного проживания и хозяйственной деятельности», которые подлежат «особо охране» (ст.4), а в национальных парках допускается выделение «зон традиционного экстенсивного природопользования» (си. 15).
                В Земельном кодексе (ст.95 и ст. 97)  говорится о том, что территории традиционного природопользования относятся к категории земель «особо охраняемых природных территорий» и что земли «природоохранного назначения» могут быть представлены в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о коренных народах, создаваться ТТП. Но ст. 7 этого же Кодекса устанавливает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов в случаях, предусмотренных законодательством (каким?) может быть установлен особый правовой режим использования земель различных категорий. Так ТТП представляет единую категорию земель или, как мы уже отмечали, по-прежнему это «лоскутные одеяла» земель разных категорий? И еще. Важен правовой режим территории. Он, согласно Федеральному закону «О гарантиях прав коренных малочисленных народов… » устанавливается положениями  об ТТП, утвержденных Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления в участием самих КМНС и их общин, либо их представителей.  Эти же органы устанавливают и границы ТТП. Но в ст. 97 отмечено, что порядок природопользования на ТТП устанавливается исключительно федеральными законами, а их границы определяются исключительно Правительством РФ.
                В самом прогрессивном  в отношении защиты прав КМНС Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» речь идет уже о территориях, чей правовой статус (ст. 5) – особо охраняемые природные территории для ведения традиционного природопользования и образа жизни, но одновременно говорится о «землях ТТП» (п.10 ст. 5 – ныне изъятый) и об условиях изъятии «земельных участков», находящихся в границах ТТП (ст.12). Это, как нам видится, является первым шагом к тому, чтобы перевести в перспективе земли ТТП в единую категорию – «природоохранных земель». Но главное - необходимо принимать нормативные правовые акты по образованию, охране и функционированию ТТП, внести соответствующие дополнения в данный закон и в «смежные законы» - «Об особо охраняемых природных территориях», «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ». Непонятен и сам механизм образования ТТП «на основании обращения лиц» - должны ли они представлять интересы всего населения или части? могут ли «старожилое» русского сельское население воспользоваться правом создания ТТП?
                Необходимы четкие нормы – кто и как может представлять интересы общины, какие формы участия местного населения на всех стадиях проектирования и создания ТТП? Ведь это мощный инструмент регламентации хозяйствования на Севере – нельзя делать «резервации» панацеей от экологических болезней Севера и «дубинкой» для борьбы с Газпромом, Лукойлом, ЮКОСом и пр. Вот и получается, необходимо было внести в закон соответствующие дополнения, сделать уточняющие поправки о порядке образования ТТП, установлении границ, необходимости перевода всех земель в единую категорию и  др. Не выплескивать с водой ребенка! Не отменять его! А то маячит на горизонте законопроект, поддерживаемый Правительством (читай – добывающими компаниями), в котором нет основополагающих прав КМНС – право безвозмездного пользования своими землями (лесами, пастбищами, тундрами), водоемам, и право контроля за их состоянием,  распоряжаться их ресурсами на основе обычного и государственного права, получать компенсацию, если есть острая необходимость в изъятии земель ТТП.
                И может быть надо до того, пока до последнего оплота прав КМНС не дошли руки Правительства и Госдумы,  искать юридические пути решения вопроса о применении ст. 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов… » и ст. 11 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования… » о безвозмездном владении и пользовании традиционными природными ресурсами в «местах традиционного расселения и хозяйственной деятельности»? Эксперт ассоциации КМНСС и ДВ О. Мурашко в своей статье на сайте Асоциации www.raipon.ru , отмечает, что не отменен пока и закон «О плате за землю», в котором КМНС освобождены от уплаты земельного налога (но не арендной платы). Но после отмены соответствующих норм о безвозмездном пользовании землями в новом Земельном кодексе, Федеральном законе «О землях сельскохозяйственного назначения» и в новом Лесном кодексе закон о ТТП теряет свой корень и превращается в дополнение к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» и, как бы это не звучало кощунственно, выпячивает близость подходов территориальной охраны животных и растений и ТТП. А сами коренные народы одним росчерком пера поставлены на колени тем, что у них может теперь и не быть выбора – долгосрочная аренда или выкуп. Правда в Земельном кодексе устанавливается возможность предоставления и использования общинами КМНС земель сельскохозяйственного назначения для развития традиционного хозяйства, но оговаривается, что предоставление земельных участков должно регулироваться отдельным федеральным законом (!)
                Если заповедники для животных и ТТП все-таки не близкие, я надеюсь, вещи для государства, то оно должно принять во внимание главные позиции земельных прав КМНС., развитие которых больше ориентировано на уровень субъектов Федерации. Речь идет, прежде всего о соответствии потребностей традиционного хозяйства в определенной площади земель ТТП, ее конфигурации, вхождения в ее состав всего требуемого разнообразия сезонных  участков и пастбищ, культовых объектов, традиционно опромышляемых акваторий, охраняемых нерестилищ, фрагментов лесной растительности (если они веками служили для заготовок древесины на поделки и топлива) и др. Пастбищные и охотничье-промысловые участки для ТТП должны нормироваться не с позиций годового цикла ресурсопользования и норм типа «100 га на 1 охотника» или «10 га на одного оленя», а включать целиком угодья, используемые в многолетнем цикле. Как это отмечает К.Б. Клоков, исторически сложившиеся территориально-хозяйственные единицы «наследуют более древние связи коренного населения с кормящим ландшафтом»  и это должно отражаться в выделяемых для КМНС повсеместно ТТП.
                Спасибо Ассоциации КМНС и ДВ, которая на всех этапах трансформации целевого законодательства в области защиты прав КМНС отстаивала их интересы. Выхода из создавшегося законодательного тупика, образовавшегося в результате глупости или корысти отдельных представителей Правительства и Госдумы, я не вижу, но готов поверить, что в регионах будут искать выход – иначе нельзя.
                И еще ремарка. Позабыв о нормах Конституции РФ, Правительство изъяло (а Госдума поддержала) из Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов…» п.10. ст. 5 о совместном с региональными властями регулировании владения, пользования и распоряжения землями ТТП и «землями историко-культурного назначения». Согласен, что последней категории земель в российском законодательстве нет, и что это такое мало кто знает, не из-за этого исчез данный пункт. Наверное, федеральные и региональные власти хотят сами владеть, пользоваться и распоряжаться исконными землями КМНС, которыми они владели, пользовались и распоряжались многие столетия, а теперь лишены этого законодательно.
                с 1 января  2005 г. вступил в действие Федеральный закон "О  рыболовстве", в котором в ст. 25 говорится об интересах
коренных народов, но сохраняется жесткое регулирование со  стороны федеральных органов исполнительной власти. На  очереди принятие Госдумой Федерального закона "О  прибрежнем рыболовстве", в котором также должны быть  учтены интересы традиционного природопользования коренных народов.
 

О правах на сохранение традиционного уклада, исконной культуры и преемственности традиционных знаний

                Есть несколько моделей взаимосближения и взаимодистанцирования государства и КМНС (речь идет не о мировозренческих аспектах проблемы, а об издержках современного законодательства о КМНС). Понятно, что если оставить коренные народы один на один со своими заботами, с природой, которая обобрана местами до нитки пришлым населением, с нарушенными этнохозяйственными связями, то процессы упадка их хозяйства и вымирания ускорятся и достигнут необратимого уровня. Но и избыточный протекционизм, навязывание идеалов и моделей жизни не менее губительны. Что сделано, и чего не сделано в законодательной сфере обеспечения сохранения традиционного уклада и исконной культуры КМНС?
            Все три базовых закона (о гарантиях прав, о ТТП и общинах) несут в себе нормы сохранения и развития самобытной культуры, традиционного природопользования и преемственности традиционных знаний.  Эти нормы в широком смысле отражены и в других федеральных законах – «О национально-культурной автономии», «О языках народов Севера», «О народных художественных промыслах» и других, а также в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации». Почему же такое происходит такое быстрое охлаждение центральной власти к нуждам КМНС? Может быть и с их  стороны были сделаны какие-то неправильные шаги? А все нападки власти на законодательство о КМНС следует рассматривать как ответ на некие массовые противоправные  действия. Не будучи специалистом-этнологом, но имея опыт работы практически во всех регионах Севера, все-таки возьму на себя смелость сделать несколько выводов. Первый касается излишней политизации современного процесса этнической самоидентификации КМНС. Появились сотни неправительственных общественных организаций, выбирающих для себя сферу деятельности по защите прав КМНС, использующих широко лозунги об их правах и гарантиях, о представительстве в органах власти и органах самоуправления и пр. Это всегда угроза власти, которая рефлекторно стремится к разрушению мостиков, связывающих этничность и государство, власть, политику в целом, что по большому счету глупо, т.к.  национальный вопрос – всегда политика. Второй вопрос об ошибке, которая произошла при подготовке федеральных законов о гарантиях прав КМНС и ТТП, распространив нормы, касающиеся «традиционного природопользования» и «традиционного хозяйства» на всю этническую общность – и на тех, кто пасет оленей в тундре и на тех, кто живет в городе и поселке, занимаясь другим делом. Льготы, привилегии, особый статус – все это, в соответствии с международным правом распространяется только на тех, ведет действительно традиционное хозяйство, поддерживает традиции и сохраняет культуру. В итоге государство выстраивает свою политику с позиций этнофедерализма, применяя своего рода «табель о рангах» - некоторую иерархию привилегий и статусов народов, кстати – не связанную с задачами сохранения их культуры и традиционного хозяйства. Третий вопрос – о территориальности. Он самый сложный. Пока речи не шло о территориях и самоуправлении на них, то индивидуум КМНС рассматривался как абсолютно аполитическое явление. С появлением того и другого этничность вдруг политизировалась и идентифицировалась в отношении места (иногда – вне административных и даже государственных границ, ибо олени пасутся и паслись и морской зверь мигрировал, где им надо, а не где хочется властям). Отсюда – мнимая (выдуманная горсткой тех, кто никогда не был на Севере) угроза территориального передела и претензии на природные ресурсы, причем не только на ягель, белку и горностая, но и на то, что в земле. Так думают в Центре, и как пожарные в спешном порядке проводят «профилактику» законодательства, изымая из него все лазейки для более глубокой, чем современная интеграции КМНС. Угроза целостности России применительно к коренным народам – конечно же псевдолозунг. Но государство ответило неадекватно мощно, лишив их в перспективе решать свои насущные вопросы, опираясь на прогрессивное законодательство.
            Наша страна не единственная, где данные вопросы стояли и стоят остро. Но государство всегда делает попытки устранить любые условия для избыточной политизации этнических проблем, сводя их к  чисто этническим, культурным, языковым, этноэкологическим и прочим. В этой ситуации, возможно, следует вернуться к концепциям «неотрадициональзма» этнографа А.И. Пики и «этнохозяйственных ареалов» известного географа, специалиста по традиционному природопользованию коренных народов К. Б. Клокова, которые уводят основные проблемы законодательного обеспечения современного существования КМНС в область культурологии и этно-экологии. Этнохозяйственные ареалы – географически обособленные области природопользования этносов, или отдельных этнотерриториальных групп коренного населения.
            Сохранение традиций, уклада жизни, культуры  для тех, кто ощущает себя частью природы, вписывается в его биоресурсные циклы, а не «добывает ресурсы», конечно же связано с определенным географическим пространством и состоянием природных экосистем. Нам видится, что при решении «земельного  вопроса» все остальные решились бы сами собой – вне среды уклад, традиции, культуру не сохранить.
 

Об правовом обеспечении традиционного ресурсопользования, использования биоресурсов

                Страна уже десятилетия живет без адекватных современности  законов об охоте, рыболовстве, сохранении и использовании морских биоресурсов, оленеводстве и др., которые могли бы существенно поддержать право КМНС на целевые нормы законодательства в данной области. А пока все решается в рамках  федеральных законов, не имеющих в отношении КМНС прямого действия. Так, Федеральный закон «О животном мире гласит, что КМНС, если исконная среда их обитания  и традиционное природопользование связаны с использованием ресурсов животного мира (вы знаете хоть один КМНС, который не был бы связан с ними!?), до они наделяются дополнительными особыми правами: приоритетное пользование животным миром и выбора угодий, льготы в отношении сроков и районов добывания, поло-возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира  и продуктов их жизнедеятельности. Ст. 5 п. 19 данного закона вообще ориентирована на защиту прав, охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания в части сохранения и устойчивого использования объектов животного мира. Причем, при обсуждении разделения полномочий между органами государственной власти этот пункт не давал покоя тем, кто и это хотел  проводить «совместно с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
            Те КМНС, которые проживают на морских побережьях и ведут традиционный образ жизни, базирующийся на морском промысле Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» прописывает норму, согласно которой представители указанных народов обладают преимущественным правом на пользование живых ресурсов в исключительной экономической зоне, а в заявке на получение лицензий на промысел могут не указывать объем ресурсов, требуемых на потребление семьей. Аналогичная статья имеется и в Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» (в редакции 1999 г.).
             Все, что касается традиционного природопользования в действующем целевом законодательстве Российской Федерации, то в отношении прав ресурсопользования КМНС оно настолько декларативно, что некоторые опытные юристы говорят о данных правах как юридически несостоятельных, поскольку они не могут быть реализованы. Например, полномочия лиц из числа КМНС не корреспондируют с полномочия органов государственной власти, а, следовательно, нельзя установить правовой режим защиты прав и законных интересов КМНС. Всем трем уровням – федеральному, региональному и муниципальному в отношении КМНС делегированы часто дублирующие функции, что не позволяет найти ответственного, а иногда и виновного. В ряде статей в ранг специальных прав вводятся права, являющиеся общими для всех народов России. Отсюда – потеря смысла и умаление прав. Например, декларативность прав КМНС на экологическую экспертизу, хотя если бы это была этно-экологическая экспертиза, то было бы все понятно. В итоге, принятие решений экологической экспертизы при беззубой статье проходит без КМНС.
            Можно сколько угодно удивляться, но до сих пор нет законодательно закрепленного перечня того, что может быть отнесено к «традиционной хозяйственной деятельности» и «традиционным промыслам». Не выделены и критерии отнесения разных форм деятельности к традиционным. А это важно не только для законов о защите прав КМНС прямого действия, но и применения других законодательных актов. Например, как отмечает заведующая отделом правовых проблем национальных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л. Андриченко, это важно для определения льготного налогообложения в отношении членов общин КМНС, ведущих кочевой образ жизни. По Налоговому Кодексу (ч.2, ст.217 и 238) «доходами, не подлежащими налогообложению (освобождаемыми от налогообложения) являются доходы (за исключением оплаты труда наемных работников), получаемые членами зарегистрированных в установленном порядке родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, от реализации продукции, полученной в результате ведения ими традиционных видов промысла».  Конечно и здесь в формулировках есть зацепки, позволяющие говорить о несовершенстве законодательных регламентов по КМНС. Во-первых, формы объединения КМНС для реализации задач традиционного природопользования могут быть различными (не только родовые и семейные общины). Кроме того, общины КМНС могут формироваться в разных регионах России вне территорий ИХ компактного проживания. Как здесь быть с налогами? В-третьих, допускается ли участие в освобождаемых от налогообложения промыслах не представителей КМНС, которые занимаются им совместно с КМНС?
            Главная цель закона о ТТП заключается в том, чтобы вывести территории традиционного природопользования из гражданского оборота, чтобы они были исключены из сферы купли-продажи,  наследования, дарения, аренды и, тем самым, были сохранены для будущих поколений общины. Традиционное природопользование в соответствии с названным законом рассматривается как исторически сложившиеся и обеспечивающие устойчивое природопользование способы использования биоресурсов КМНС. Как правило, к нему относятся такие виды деятельности, как оленеводство, морзверобойный и охотничий промыслы, рыболовство, собирательство дикоросов и др.,  каждый из которых, по принятым международным нормам, должен регулироваться целевым законодательным актом (актами). Как это согласуется с нормой ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой территории традиционного природопользования относятся к землям «особо охраняемых природных территорий»..
                Нам видится, что целый ряд норм в современном российском законодательстве в отношении прав КМНС  на осуществление традиционного природопользования упущен.
                Так, к сожалению, не регламентированы все аспекты, связанные с проблемой сохранения редких видов животных и растений, входящих в федеральные и региональные списки Красных Книг. Смею заверить, что без целевых оговорок в ряде регионов КМНС будут постоянно оказываться нарушителями ряда природоохранных законов. Кроме того, требует регулирования проблема «особо охраняемые природные территории» и традиционное природопользование КМНС». Опыт  разрешения конфликта в связи с создание Командорского заповедника, проблемы ведения традиционного хозяйства на Таймыре, острове Врангеля, Гыдане, на Дальнем Востоке, где созданы заповедники, включающие и «исконную среду обитания» КМНС, позволяет считать необходимым разработку новых целевых законодательных регламентов. Возможно, статус национального парка, почему-то ориентированный в России исключительно на лесные экосистемы, здесь был бы более уместен.
            В связи с этим несколько слов о проблемах правового обеспечения традиционного лесного природопользования. Кто еще не знаком – отсылаю на сайт www.biodat.ru, где опубликован доклад «Лесные традиционные знания коренных народов России», подготовленный под руководством д.б.н. В. Бочарникова. В нем ставится вопрос о новых механизмах лесопользования, совершенствовании лесного законодательства и обеспечения устойчивого управления лесным хозяйством Российской Федерации.  Кроме того, в нем учтен опыт защиты прав коренных народов Дальнего Востока.
               В соответствии со ст. 72 Конституции РФ лесное законодательство находится в совместном федеральном ведении и в ведении субъектов РФ. Федеральное лесное законодательство состоит из Лесного Кодекса РФ, других федеральных законов, а также иных правовых актов, изданных федеральным органом управления лесным хозяйством. С 8 апреля 2004 г.  МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства лесного хозяйства, самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в том числе и по вопросам традиционного природопользования КМНС в лесах Государственного лесного фонда.
            Приоритетное право коренных малочисленных народов на традиционное лесное природопользование государство закрепляет в ряде федеральных законов. К их числу следует отнести, прежде всего, Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов…», «Об общих принципах организации общин …», “О территориях традиционного природопользования …» и ряд других. Так, установленным недавно в Земельном кодексе, является положение, согласно которому при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы этих народов. При этом исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления должны принимать решения о предварительном согласовании размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов. Это важное условие привлечения КМНС к процессу землепользования в том числе и на лесных территориях их проживания.
                В соответствии с Федеральным законом “О соглашениях о разделе продукции» (в редакции 1999 и 2001 гг.) при разработке и заключении соглашения о разделе продукции участка недр, расположенного на территории проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, требуется решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, на территории которого расположен такой участок, принятое с учетом интересов коренных малочисленных народов, а также соответствующего органа местного самоуправления. Опыт таких решений, насколько нам известно, имеется. При этом в отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, условиями аукциона, конкурса или бесконкурсного предоставления участка недр должна быть предусмотрена выплата соответствующих компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования.
             Именно на решение проблем традиционного природопользования КМНС на лесных землях направлены статьи Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Например, в национальных парках (а они в России исключительно ориентированы на лесные территории), расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования (ст. 15). На территориях государственных природных заказников (эта категория тоже, преимущественно представлена в лесной зоне), где проживают малочисленные этнические общности, также допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение их традиционного образа жизни (ст. 24).
                Таким образом, в Законе во многом был учтен негативный опыт последних лет, когда закреплявшиеся за коренными народами в отдельных субъектах Федерации территории традиционного природопользования в виде родовых угодий, крестьянских хозяйств и национальных предприятий нередко переходили за минимальные материальные компенсации новым владельцам – нефте- и газодобывающим компаниям, различным акционерным обществам, в том числе иностранным юридическим лицам, а коренные народы оставались не у дел. Это происходило потому, что территории традиционного природопользования не были вовремя защищены федеральным законодательством и в условиях «стихийного рынка» обречены были переходить из рук в руки.
                Импульсом в развитии российского законодательства в области защиты прав на традиционное природопользование коренных малочисленных народов должна явиться ратификация Российской Федерацией Конвенции  № 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Данный вопрос, как известно, неоднократно обсуждался в России, в том числе и с помощью парламентских процедур - в рамках парламентских слушаний, круглых столов, проводимых комитетами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
            По нашему мнению, в России пока правовой режим пользования землей и иными природными ресурсами, осуществляемые КМНС определен лишь в общих чертах. Нет еще четких правовых регламентов существования ТТП и отношения к ним  со стороны государства и бизнеса, не разработаны процедуры по решению вопросов и разрешению конфликтов, возникающих в связи с пользованием природными ресурсами, само право на природопользование не дифференцируется в зависимости от категорий КМНС (охотники, рыболовы, оленеводы и др.) и по типам ресурсов, не соединены в едино элементы обычного и государственного права в отношении традиционного природопользования, что достаточно широко применяется в международной практик законодательства о коренных малочисленных народах.
 

О правовых гарантиях представительства в органах власти и праве создавать своих органы самоуправления

                Первым шагом для приведения законодательства в области защиты прав КМНС должно было бы установление четкого перечня и закрепления этих прав, более конкретного определения КМНС, их статуса среди малочисленных народов России,  а главное – установление полномочий представителя КМНС и полномочий самих органов государственной власти в данной сфере. Ведь получается так, что заниматься проблемами защиты КМНС местные власти по закону не могут – они не относятся к вопросам местного значения. А как только они начинают этим заниматься, то при отсутствии конкретизации полномочий, это может трактоваться как выполнение государственных функций, тем более, например, что часть земель, входящих в состав ТТП или территории поселков располагаются на землях муниципальных образований.
                Вообще-то, наблюдается некоторая путаница в уровнях решения задач защиты прав КМНС. Очень многие позиции законов воспринимаются исключительно как федеральные, хотя федеральными должны быть только те позиции, которые определяют и закрепляют статус КМНС, полный перечень прав КМНС, полномочия всех уровней государственной власти  в данной сфере и, по-видимому, если ТТП будут федерального уровня, то и все аспекты их создания и функционирования. Остальное – на региональный и местный уровни.
            Согласно ст. 10 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов …» КМНС имеют правовые регламенты организации территориального общественного самоуправления, а ст.13 этого закона регламентирует представительство КМНС в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и в представительных органах местного самоуправления.  Кроме того, Федеральным законом  «Об общих принципах организации общин …» устанавливалась возможность наделения общин, союзов (ассоциаций) общин КМНС отдельными полномочиями органов местного самоуправления. Все это теперь не актуально, т.к. в рамках общероссийского процесса реформирования административной системы и разграничения полномочий, апофеозом которого стало принятие законопроекта «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации…» в 2004 г., изменения и поправки  коснулись и федеральных законов о гарантия прав КМНС и об организации общин. Всего того, что стало теперь не актуальным не перечесть – ведь изменение одного влечет за собой «цепочку причинно-следственных связей». Изъятые нормы коснулись базовых положений  (основ) законодательства в области защиты прав КМНС.
            Эксперт Ассоциации КМНССи ДВ О. Мурашко по этому поводу высказалась однозначно: «…Правительство РФ последовательно атакует все законодательные нормы, обеспечивающие права коренных народов как особой категории населения… Действует в направлении жесткой интеграции коренных малочисленных народов в условиях рыночной экономики, нарушая тем самым как нормы Конституции РФ, так и международные принципы и нормы, в частности отраженные в Конвенции о правах коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, МОТ № 169». Сильно сказано, а главное – расставлены все точки над - Правительство против, Госдума и Совет Федерации помочь не могут и не хотят. Остается один Президент Российской Федерации. Заступись за коренные малочисленные народы, гарант Конституции!

            А заступаться есть за что. А именно:

-         у коренных народов фактически отнято право на организацию своего территориального самоуправления (кого больше в данный момент на муниципальной территории, то и будет править бал); думаю, эти решения Правительству вспомнятся и отольются горькими слезами уже через несколько лет, например, на Дальнем Востоке, когда получивших гражданство России китайцев в некоторых поселках будет больше, чем коренного населения (по последней переписи их уже 3,5 млн. – только граждан);
-         коренные народы фактически лишаются прямого права представительствовать в законодательных органах субъектов Федерации и в представительных органах местного самоуправления (голосов-то при выборах по партийным спискам у КМНС немного, а как отстаиваются их интересы партийцы в законодательных органах - мы видим сейчас очень хорошо);
-         теперь исчезают и механизмы влияния на принятие решений в отношении жизни коренных народов на региональном и местном уровнях; интересы общин отстаивать некому, т.к. законодательно это ни на кого не возлагается;
-         исчезает фактически и право на защиту и поддержку со стороны органов власти, особенно в отношении исконной среды обитания и ведения традиционного хозяйства (как жить, когда народ лишен безвозмездного пользования своими исконными землями, а органы власти самоустраняются в решении социальных и экономических насущных проблем жизни КМНС).
                Вот такая грустная заключительная тона раздела. Но все же пути для оптимизации есть. Они нам видятся в продуманной политики регионов. Даже в рамках действующего «куцего» законодательства можно найти лазейки для решения вопросов представительства и самоуправления КМНС. Думайте, кого выбираете и поддерживайте на выборах тех, кто сначала делает, а потом просит поддержки, а не наоборот.
 

О праве самим контролировать экологическую и ресурсную  ситуации на своих землях

                В этом отношении интересны позиции Федерального закона «О соглашении о разделе продукции» (СРП), с моей точки зрения, наиболее проработанного в области учета интересов общин КМНС и территорий традиционного природопользования. Формально он предоставляет права влиять на условия недропользования и контролировать экологическую обстановку. Например, ст.2 декларирует необходимость разрешения на добычу недр соответствующих органов субъекта Федерации и органов местного самоуправления с учетом интересов коренных народов, а ст. 6 устанавливает норму в отношении выплаты соответствующей компенсации за нарушение режима традиционного природопользования. В ст. 7 этого Закона повторяется норма, согласно которой при выполнении работ на территориях традиционного проживания и традиционной деятельности коренных народов инвестор обязан предпринимать предусмотренные законодательством России меры по охране среды обитания и выплату компенсаций. Но, по закону о СРП осуществляется незначительная часть нефтяных и газовых разработок. Решение о СРП по каждому  месторождению принимается законодательно. Это позволяет признать, что в законодательной сфере регулирования вопросов защиты интересов коренных народов Россия способна действовать на уровне развитых стран и демократически принимать хозяйственные решения. С отечественными добывающими гигантами эти законодательные регламенты не проходят.
                Если порядок природопользования на ТТП устанавливается исключительно федеральными законами (ст. 97 Земельного кодекса), а их границы определяются исключительно Правительством РФ, то контроль  экологической и ресурсной ситуации и охрана границ (ведь это территория природоохранного назначения и/или особо охраняемая природная территория) должен проводится аналогично, тему, как это осуществляется на федеральных территориях (федеральных заповедниках, национальных парках, заказниках и т.п.). Об участии коренных народов, населяющих эти земли речи не идет.
                Но в соответствии с Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов …» они могут участвовать в контроле за использованием земель, ресурсов и общераспространенных полезных ископаемых в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности (п.2 ст.8) и даже иметь право на возмещение убытков, в случае если организации и физические лица нанесут ущерб среде обитания. Но не определено как этот экономический механизм компенсации за убытки должен работать, куда, на что и кому идут эти средства. Нет и юридически закрепленных комплексных методик оценки ущерба и компенсаций (особенно при изъятии земель), которые могли бы в судах рассматриваться  в качестве основы расчетов экологических и ресурсных потерь ТТП. Ни Минэкономразвития России, ни МПР России не торопятся с разработкой, утверждением в Минюста России и внедрением этих методик. Так уж получилось, но они нужны только самим КМНС и их объединениям, но не так, на кого Конституцией возложены обязательства по защите прав коренных народов.
            Об участии в принятии решений государственной экологической экспертизы мы уже писали, отметив, что эта норма распространяется на все народы России и нет смысла ее выделять в контексте КМНС. Конечно, нужен федеральный закон об этнохозяйственной экспертизе, в котором будут уравнены при принятии решений и сами КМНС и привлекаемые эксперты и представители регионов. Другой вопрос -  общественная экспертиза, проведение которой организационно подразумевает муниципальный уровень даже при федеральном статусе государственной экспертизы. Здесь, нам видится возможность привнесения специфики проблемы традиционного природопользования, т.к. муниципальный уровень села Средней полосы России и ТТП в Ненецком, Ямало-Ненецком, Таймырском или Чукотском а.о. – все же существенная разница. К тому же, решение на семейном, родовом и общинном уровнях  для экологической экспертизе на Севере и Дальнем Востоке имеет значение, аналогичное решению сельского схода или собрания населения поселка.

                Примером отстранения КМНС от принятия решений может служить ситуация с гуманизацией пушного промысла. В 1991 г. в Брюсселе Советом ЕС был принят «Запрет на использование ногозахватывающих капканов и ввоз в страны Сообщества шкур и готовых изделий из определенных видов диких животных из стран,  в которых производится их отлов с помощью ногозахватывающих и других видов капканов,  которые не отвечают международным стандартам гуманного отлова». Правительством Российской Федерации в 1998 г.  принято Постановление "О заключении Правительством Российской Федерации с Европейским Сообществом и  Правительством  Канады  Соглашения  о международных стандартах на гуманный отлов диких животных.      Основная цель Соглашения - сохранение Россией традиционного рынка пушнины, для обеспечения занятости и поддержания жизненного уровня КМНС и другого населения промысловых районов Севера, Сибири и Дальнего Востока. При  введении  эмбарго  существенный экономический ущерб для России может быть нанесен из-за потери  европейского рынка соболя, как традиционного и монопольного вида российского экспорта. В первую очередь, пострадает коренное население Севера и Дальнего Востока,  существующее в основном за счет пушного промысла.  Около 20-30%  трудоспособного сельского и поселкового населения в этих регионах - безработные и не имеют иных средств существования, кроме доходов от пушного промысла и рыбной ловли.
                 В 1998 г. Европейским Советом был введен полный или частичный запрет на ввоз мехов,  добытых с помощью ногозахватывающих капканов (подпадают под торговые санкции - соболь, горностай, выдра, енот, волк, ондатра и т.д.). Однако санкции не применялись. Россия должна определиться с гуманизацией пушного промысла до вступления в ВТО, чтобы снизить негативные последствия от введения санкций. На наш взгляд, недоучет интересов коренных народов Севера, чье хозяйство основано на традиционном пушном промысле, уже стал одной из причин острого кризиса в местах их компактного проживания. Новые типы «гуманных» капканов в России есть, но нужны законодательные и организационные меры, чтобы осуществить с участием КМНС их внедрение в короткий срок.
 

Как выйти из создавшегося кризиса законодательства в области защиты прав КМНС? (вместо краткого заключения)

                Во-первых, как следует остановиться в своих нескончаемых «беге с препятствиями» и «войнах с ветряными мельницами» нашего государства, видящего политическую и националистическую подоплеку во всём – от желания КМНС самих определять, когда им ловить рыбу, заготавливать орехи и охотиться на куропаток до претензий пасти оленей на своих землях, там, где это делали столетия назад их предки. Я уж не говорю о претензиях некоторых КМНС, выселенных в давние времена со своих земель, на права народов, которые были репатриированы Советской Властью. Остановиться – и задуматься, провести анализ современной ситуации и разработать новую концепцию развития законодательства. Не следует забывать, что надо быть осторожнее с рекомендациями по совершенствованию законодательства! Все изменения, исключения и дополнения в действующее законодательство, подготовка новых законопроектов, лишенных прогрессивных статей по правам КМНС осуществлялись в соответствии с рекомендациями многочисленных круглых столов в Госдуме и Совете Федерации, региональных Администраций и Законодательных собраний северных регионов, разных неправительственных организаций и т.д. Напомню, что еще в 2002 г. Круглый стол Совета Федерации с участием Ассоциации КМНСС и ДВ, экспертов и депутатов для более полной реализации норм законодательства в области защиты прав КМНС рекомендовал внести изменения и дополнения практически по всем ключевым его позициям, вплоть до реализации норм Федерального закона «О национально-культурной автономии» применительно к КМНС.

                Во-вторых,  нужно срочно предпринять шаги по скорейшей ратификация Российской Федерацией Конвенции  № 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Для этого необходимо провести уточнение позиций национального законодательства в отношении перечня коренных народов, на которых может распространяться действия ст. 1 Конвенции. Кроме того, в России нет народов, ведущих племенной образ жизни в отрыве от цивилизации. Но есть много коренных малочисленных народов, живущих в городах, поселках и утративших связь с «кормящим ландшафтом». Перед ратификацией было бы полезным решить вопрос с правами собственности на землю КМНС, ведущих традиционное природопользование. (ст. 14 Конвенции). Есть и другие несоответствия Конвенции и российской практики в области защиты прав КМНС. Но это не причина не ратифицировать Конвенцию, которая предполагает множество гибких механизмов применения.

                В-третьих,  следует направить некоторые позиции законодательства не в русло претензий на природные ресурсы на ТТП, не включаемые в природно-ресурсный цикл самих КМНС, а на формирование национальных и внедрения международных стандартов в области прав человека применительно к КМНС. Стыдно для цивилизованного государства, представленного в «большой восьмерке», претендующего на роль лидера в Арктике (два года Россия будет председательствовать в Арктическом Совете) иметь такой «хвост» нерешенных жизненно важных вопросов по защите прав КМНС. Как Россия будет интегрироваться в мировое сообщество, если вопросы на исконных землях коренных народов от Кольского полуострова и Большеземельской тундры до Таймырского и Чукотского полуостровов и просторов тайги Сибири и Дальнего Востока будут решать не сами коренные народы, а клерки-временщики из региональных администраций и менеджеры нижнего звена добывающих компаний. Пусть мне кто-нибудь скажет, что сейчас это делается не так. Та же Конференция 2004 г. в Академии управления при Президенте Российской Федерации, с которой я начал эту статью, продемонстрировала эту ситуацию со всей яркостью.

                В-четвертых,  пора провести ревизию правоприменения законодательства по защите прав КМНС в регионах, регионального законотворчества. Посмотрите, как все это осуществляется в регионах: кто - в лес, кто – по дрова. У одних уже десятка два законов, регламентирующих каждый шаг коренного народа, а в других регионах – один-два, да еще и не базовый, не стыкующийся ни с федеральным, ни с региональным законодательством. После августа 2004 г. и принятия Федерального закона № 122 «О внесении изменений…» произошла революция не только в социальной политике государства, но и в отношении его к КМНС – меньше самостоятельности, больше централизации. Нищие, беззащитные перед рынком, лишенные законодательных перспектив в отношении владения и контроля ресурсов на исконных земель, КМНС надо искать защиты в регионах. Там еще есть возможность в рамках региональных и местных выборов сформировать ядро реальных защитников своих прав.

                И, наконец, в-пятых, всем, кто борется за свои права оставаться на исконной земле и вести традиционное хозяйство, нужно глубже проникнуться идеями «комплексного управления экосистемами» и «экосистемным подходом», декларируемыми Конвенцией о биологическом разнообразии. Это не просто наше будущее в регионах компактного проживания КМНС, а добрый рецепт организации жизни, дистанцированной от назойливых доброхотов-защитников и освоителей, но близкой для тех, кто рядом и готов быстро прийти на помощь. Не дают хода разумным законам, давайте искать возможности обычного права и здравого смысла, а то и законов природы, которые помогали жить и выживать тысячелетия.

А.А. Тишков