Дорогие Коллеги, Добро пожаловать в ноябрьский выпуск новостей портала BioDat! Мы будем благодарны Вам за пересылку этого письма друзьям и коллегам, региональным СМИ и отдельным журналистам, которым подобная информация может быть нужна или интересна. СЕГОДНЯ: BioDat продолжает информировать своих партнеров о ситуации с управлением заповедниками, национальными парками и использованием биоресурсов. Это единственная тема выпуска. 1. В Электронном журнале "Природа России" опубликованы статьи ведущих специалистов по заповедному делу и использованию биоресурсов. 2. В Центре охраны дикой природы состоялось обсуждение ситуации с управлением заповедниками и парками. 3. Задача ближайшего периода - коллективная подготовка аналитического доклада и ситуации с ООПТ и использованием биоресурсов в регионах России. ----------------------------------- 1. В Электронном журнале "Природа России" опубликованы статьи ведущих специалистов по заповедному делу и использованию биоресурсов. Несколько дней назад в журнале "Природа России" http://biodat.ru/doc/lib/index.htm была размещена давно анонсированная статья одного из ключевых специалистов заповедного дела. По просьбе администратора портала BioDat Всеволод Степаницкий, знающий ситуацию "изнутри", подготовил обзор событий в управлении системой ООПТ России. Статья посвящена проблемам последних лет работы системы заповедников и национальных парков и более подробному описанию событий последнего года. По ходу изложения мы разместили ответы Всеволода Степаницкого на вопросы администратора портала BioDat. Осмысление завершившегося этапа в развитии заповедной системы не только поставит точку в обсуждении его причин и движущих механизмов, но и позволит более точно сориентироваться уже в новой ситуации. Одновременно опубликована статья Вадима Васильевича Дёжкина - "Кому управлять биологическими ресурсами России?..". Этими статьями портал BioDat открывает обмен мнениями о ходе очередной "перестройки" природоохранного управления и информацией о событиях, происходящих в заповедном деле, лесном, охотничьем и рыболовном хозяйствах регионов России. Тем партнерам, которые испытывают трудности с выходом в Интернет, мы готовы выслать опубликованные статьи в виде текстовых файлов. Мы готовы к публикации и иным формам распространения Ваших мнений, сообщений, оценок. Пишите нам на admin@biodat.ru 2. В Центре охраны дикой природы состоялось обсуждение ситуации с управлением заповедниками и парками. 3 ноября 2004 г. в Центре охраны дикой природы состоялось обсуждение современной ситуации с управлением системой федеральных особо охраняемых природных территорий России. В обсуждении, инициированном администратором портала BioDat Александром Мартыновым, приняли участие Всеволод Степаницкий, Феликс Штильмарк, Дмитрий Очагов, Алексей Зименко, Михаил Крейндлин, Валерий Неронов, Юлия Нухимовская и другие заинтересованные специалисты. Участники обсуждения - представители общественных организаций, академической и прикладной науки, обменялись своими наблюдениями и впечатлениями, для того, чтобы составить целостную картину последствий реорганизации системы управления заповедниками и национальными парками. По возможности мы воспроизводим детали состоявшегося обсуждения, чтобы наши партнеры могли также могли составить картину развития ситуации и получили возможность ее дополнения фактами с мест или важными для природоохранного сообщества деталями. По общему мнению, завершился острый период бюрократического волюнтаризма, поставившего год назад на грань кризиса всю систему ООПТ России. Новая ситуация в управлении заповедниками и национальными парками отличается неопределенностью и неясностью направлений приложения активности природоохранного сообщества. Эта неопределенность выразилась в том, что обсуждение пришлось начать с уточнение персонального состава лиц, на которых сейчас возложено управление заповедниками и парками. Это управление осуществляется из двух центров. В МПР России в Департаменте экологической политики существует отдел ООПТ пока из трех человек, который возглавляет Ольга Кревер. Эти люди базируются в здании на ул. Кедрова. В Службе надзора за природопользованием, в здании на Б.Грузинской улице, также существует отдел из трех человек. Именно в этой службе работают Юрий Буйволов и Вячеслав Тырлышкин. На территории последнего места расположения департамента ООПТ на ул. Пятницкой (в комплексе Лесной службы - ныне лесного агентства) не осталось сотрудников, отвечающих за заповедники и парки. Все основные материалы и архивы, в т.ч. Летописи природы, хранятся в библиотеке-архиве МПР на ул. Б.Грузинская. При двух реорганизациях Правительства России (в марте и в мае) чиновники не смогли понять, куда по логике административной реформы следует отнести управление заповедниками и национальными парками. Проявлением этого непонимания стало многократное перенесение вопроса о заповедниках, который в плановом порядке должен был рассматриваться в июле на заседании Правительства. Сейчас этот вопрос передвинут на первый квартал 2005 года и не факт, что обсуждение состоится. Другим свидетельством неспособности встроить управление заповедниками в логику Президентских указов является пункт 2 Положения о службе надзора в сфере природопользования, который оговаривает временный характер ее полномочий в сфере управления федеральными ООПТ. В соответствии с логикой административной реформы Министерство природных ресурсов должно осуществлять разработку нормативной базы - "правил игры" по которой должны функционировать ООПТ, а Служба надзора - контролировать выполнение этих правил. При подготовке "Положения об МПР" специалисты прежнего состава Департамента ООПТ вставили в него пункт о том, что положения о заповедниках и национальных парках утверждаются МПР России. Поскольку прежние положения были утверждены МПР России, а Министерство даже названия не сменило, то подобная запись сняла опасность раскрутки целого цикла переутверждений положений и уставов, которые могли привести к проблемам с функционированием ООПТ, как юридических лиц, и осложнениям в получении федерального финансирования. По имеющимся сведениям МПР России дало отделу заповедников установку на скорейшую подготовку постановлений о создании новых ООПТ, по которым готовы необходимые документы. В случае реализации этого намерения может быть прерван затянувшийся период стагнации в создании федеральных ООПТ. Описание процесса 5-ти летней застоя и попыток изъятия некоторых территорий можно найти в обзоре Степаницкого. В настоящее время функция "стоп крана" на пути создания новых заповедников и парков отошла к Минэкономразвития. Видимо уже ближайшее время покажет, являлось ли торможение процесса создания новых заповедников следствием только бюрократизации в "артюховском" МПР, как это следует из оценок Всеволода Степаницкого, или реально за стагнацией стоит позиция государства, которую разные чиновники или ведомства лишь реализуют по-разному. Другим направлением активности отдела ООПТ в МПР России может стать формирование профильного общественного Совета. Эта идея была высказана Ольгой Кревер, но пока нет признаков ее реализации. У всех еще на памяти декоративные Советы, формально существовавшие при В.Г. Артюхове. Чтобы не наступать на те же грабли, общественность предлагает вначале обсудить роль и функции такого Совета, а уж потом переходить к его созданию. Основным дефицитом, по мнению многих участников обсуждения, сейчас является дефицит информации о том, что происходит на местах. Именно поэтому мы воспроизводим все, даже отрывочные и непроверенные сведения, озвученные при обсуждении. Было приведено два примера попыток отторжения земель охранных зон заповедников (в Калмыкии и в Вологодской области). Статус этих зон допускает ведение в них охоты и других видов пользования. Но в названных примерах речь шла о создании на этих землях специальных хозяйств, т.е. смене их статуса с изъятием земель охранной зоны. Участники обсуждения высказали заинтересованность в более подробном описании обеих ситуаций, чтобы можно было их широко распространить и использовать в качестве стимула для сбора примеров из других регионов и систематизации происходящего на местах. Особый интерес вызвал рассказ Алексея Зименко о том, как Дарвинскому заповеднику в Вологодской области удалось, не выходя на открытую конфронтацию, разъяснить губернаторской свите губительность попыток отторжения земель охранной зоны. Это удалось сделать благодаря точечным и взвешенным публикациям в прессе. Рассказ об этом и других подобных случаях надо сделать достоянием общественности. Мы призываем участников событий в Вологодской области, Калмыкии и в других подобных случаях обменяться информацией. Она нужна для воссоздания общей картины происходящего в заповедном деле. Особый пласт событий связан с разграничением полномочий между Федерацией и регионами. Для этого, в ряд федеральных законов, в т.ч. в Закон об ООПТ, была внесена серия поправок. Следствием этих поправок стало изменение статуса природных парков и ботанических (дендрологических) садов с регионального на федеральный. Таким прямолинейным решением под корень рубится уникальный опыт участия регионов в территориальной охране природы. Более того, адекватного финансирования для новых федеральных учреждений в бюджет не заложено. По прикидкам экспертов добавка 100 млн. рублей в федеральный бюджет способна покрыть лишь 1/7 часть потребности. По мнению Степаницкого самое неприятное начнется сразу с нового бюджетного года, когда обнаружится, что никто на федеральном уровне не готов (а никто и не готовится) к взятию на государственный кошт новых структур. Никто не готовит решений о передаче парков с одного уровня на другой. Нет материалов о структуре расходов парков, без которых невозможно сделать бюджетную планировку. Одно только изменение положений (уставов) и открытие счетов в казначействах, это несколько месяцев волокиты с поездками в Москву людей, которые привыкли все управленческие проблемы решать на уровне своих губернаторов. При этом органы прокуратуры на местах получили циркулярную директиву по проверке законности финансирования расходов в соответствии с распределением бюджетной ответственности между регионами и центром. С первого января региональные бюджеты, даже если захотят, не смогут финансово поддержать свои бывшие структуры. Более того, закрытыми окажутся каналы региональной поддержки федеральных заповедников и национальных парков, которые реально использовались в ряде регионов, например в Республике Коми. Была попытка предотвратить грядущую катастрофу региональных парков путем изменения текста поправок к Закону при их втором чтении в Думе. Однако стоило Председателю экологического комитета выйти с "поправками к поправкам", как "Единая Россия" ему живо напомнила о партийной дисциплине, которая не должна препятствовать законодательному оформлению административной реформы. Сейчас у субъектов Федерации, желающих сохранить свои достижения в территориальной охране природы, остался один путь, который был им рекомендован специальным письмом Российского представительства ВВФ. Этот путь был найден Правительством г. Москвы, которое никак не могло допустить перевода в федеральную юрисдикцию своих природных парков, а с ними и дорогостоящей московской земли. До начала 2005 года необходимо перерегистрировать "природные парки" в "природно-исторические", "ландшафтные" или любые другие. Времени мало, но оно еще есть. Помимо Москвы сейчас по этому пути идут в Республике Алтай, а может и в других регионах. Если есть информация о других способах решения возникших проблем - пожалуйста сообщите о них. Кстати, по имеющейся информации на Алтае федеральные органы пытаются препятствовать подобной перерегистрации только для одного парка в районе уникальной горы Белуха. Видимо здесь федералы отчетливо видят коммерческую перспективу. В ходе обмена мнениями и информацией о современной ситуации с заповедниками и парками логично встал вопрос: - "Почему после указов Президента система управления ООПТ еще более запуталась, а вместо действенного центра управления возникло опасное дробление функций и крайне дефицитных профессиональных кадров?" Объективно, что ответ на этот вопрос был вынужден давать Всеволод Степаницкий. По его мнению, это произошло в известной мере случайно, т.е. без "злого умысла". При разработке схемы административной реформы заповедники и парки не рассматривались как значимая проблема (о ней просто забыли). Кулуарность подготовки предложений привела к тому, что рядом с идеологами реформы не оказалось ни одного профессионала. Никто не подумал, что управление федеральной земельной собственностью и предоставление услуг, в т.ч. образовательных и рекреационных, по логике реформирования могут осуществлять лишь агентства. Весной и в начале лета, когда корректировка структуры Правительства была еще возможна, существовало четыре почти равновероятных варианта организации управления федеральными ООПТ: - в виде самостоятельного агентства, в составе службы надзора за природопользованием, в составе МПР и в составе лесного агентства. Вариант с уходом заповедников и парков в Лесное агентство мог быть весьма конструктивным, т.к. лесники имели реальный опыт управления системой национальных парков, готовы были выделить 20 штатных единиц и самостоятельный Департамент. Однако этот вариант активно отвергал Амирханов, который опасался последствий растаскивания экологов и их функций по разным структурам. Формальным же аргументом против Департамента ООПТ в Лесной службе, стало расположение федеральных заповедников и парков не только в лесах. В какой то момент казалось, что до решения вопроса о самостоятельном агентстве оставался один шаг. Было два официальных письма из МПР с поддержкой этой идеи, имелся запрос спикера Совета Федерации (Миронов) с положительной визой Министра природных ресурсов (Трутнев). Но в этот момент резко против самостоятельного агентства ООПТ выступил один из замов Министра (Степанков) и руководитель Службы надзора за природопользованием (Волох). Причина позиции Волоха стала ясна очень скоро. В новостях BioDat уже сообщалось о его попытке увеличить штат службы в регионах, за счет передачи территориальным органам надзора всех сотрудников охраны заповедников и парков. Это была обычная борьба чиновника за фонды бюджетного финансирования. Отбить этот наскок удалось через взаимодействие с Минфином, который охотно отказал в увеличении фондов финансирования, используя для этого не только аргументы сокращения чиновничьего аппарата, но и смысловые аргументы, предоставленные специалистами заповедного дела. Однако за всей этой суетой было упущено время, когда поправки в структуре природоохранного управления еще были возможны. Сейчас, когда система госорганов начала функционировать, очевидное несоответствие управления заповедниками и парками логике Президентских указов стало препятствием для участия ведущих государственных чиновников (в первую очередь министра и руководителей надзорных служб) в исправлении ситуации. Для них подобная постановка проблемы перед Председателем Правительства, а тем более Президентом чревата вопросом: - "А куда Вы раньше смотрели?". Соответственно временная схема управления через службу надзора за природопользованием все больше превращается в постоянную. При этом отсутствие кадров (три человека), особенно кадров финансового обеспечения заповедников и парков, ведет к тому, что углубляется разрыв между смысловым управлением и организацией финансирования. Сейчас финансирование идет по накатанным схемам силами финансового департамента службы, который никак не связан с отделом ООПТ. Управление заповедниками и парками все более лишается основных рычагов, а финансирование теряет возможность маневра и смысловые цели. Практика показывает, что через год работы в подобном режиме потребуется три-четыре года борьбы за возврат финансовых рычагов в руки смысловиков, даже если это будет признано целесообразным. Управление финансами никто без боя не отдаст. 3. Задача ближайшего периода - коллективная подготовка аналитического доклада и ситуации с ООПТ и использованием биоресурсов в регионах России. По итогам состоявшихся обменов мнениями можно сформулировать направления приложения активности природоохранной общественности. Все согласны, что надо наладить обмен информацией о событиях в заповедной системе страны и в сфере управления биоресурсами между центром и регионами (заповедниками и парками, охот- и рыбнадзором, лесхозами, региональными НПО и научными организациями). Наша рассылка - лишь один из путей такого информационного обмена, но мы рассчитываем на активное участие наших партнеров в формировании ясной картины происходящего. Всю совокупность фактов, событий и проблем, возникших в ходе реорганизации природоохранного управления можно оформить в аналитический доклад по этой проблеме. Чем быстрее мы вместе соберем информацию и осмыслим происходящее, тем быстрее наш коллективный взгляд на проблему оптимизации управления системой федеральных особо охраняемых природных территорий станет достоянием общества, СМИ и органов власти. Пишите нам, что происходит сейчас в регионах или отдельных структурах. Используйте наши материалы и материалы из других источников для подготовки своих выступлений в местной прессе и при решении своих региональных проблем. ----------------------------------- ОБ ЭТОМ ПИСЬМЕ * Это письмо пришло к Вам по подписке на новости сервера http://www.biodat.ru . Если оно попало к Вам через коллег и знакомых, то подписаться на последующие новости, периодичность которых не более 1-2 писем в месяц, Вы можете самостоятельно, послав письмо по адресу admin@biodat.ru с единственным словом - SUBSCRIBE или ПОДПИШИТЕ. * Для отказа от подписки Вам достаточно послать письмо по тому же адресу со словом UNSUBSCRIBE или ВЫЧЕРКНИТЕ.